PPP:博弈还是合作?

摘要: 有人认为PPP项目签约是博弈,有人认为PPP项目签约是合作。政府需要吸引社会资本参与公共设施建设与公共服务中来,社会资本需要好的投资机遇与稳定良好的投资收益率。

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  有人认为PPP项目签约是博弈,有人认为PPP项目签约是合作。政府需要吸引社会资本参与公共设施建设与公共服务中来,社会资本需要好的投资机遇与稳定良好的投资收益率。

  博弈抑或合作?

  【博弈】

  1.项目识别与论证是博弈关键

  PPP模式是基础设施和公共服务设施建设中可以选择的较佳融资模式。政府与社会资本间博弈关键事实上在项目初期,即项目识别与开发阶段。PPP项目识别与开发阶段的目标就是要根据政府顶层设计,或城市基础设施建设和公共服务的需求,初步提炼出潜在项目范围和基本要求。明确了项目目标,政府就掌握了博弈关键。

  在PPP项目识别与开发阶段,重要的任务是确立项目是否符合政府顶层设计和社会需求,明确项目范围,确立项目基本架构,识别项目在执行过程中可能遇到的主要问题,做好政府内部机构尽职调查等内容。准备好的项目才是PPP项目最终成功的关键。例如新加坡裕廊集团在启奥生物科技园项目中,花了3年的时间进行前期的策划和规划,而建设施工周期仅仅3年。

  2.管理机构能力建设是博弈前提

  PPP项目全生命周期长、过程复杂、参与方多、涉及专业多且要求水准高。这些特征都对我国政府的管理提出了要求和挑战。PPP项目知识的缺乏和能力的不足将导致项目的论证和规划不能很好地打动投资人。

  PPP项目管理层与执行层的知识、能力和管理技能决定了PPP项目前期开发论证质量,也会严重制约PPP项目的签约和实施进度。“较好而稳定的收益预期“将对社会资本产生较强的吸引力;“有比较现实、客观的收益论证”是PPP项目签约成功的基础。加强管理与执行机构能力建设,提升PPP项目前期开发论证质量,才会真正推进PPP项目的签约与落地实施。

  3.竞争性磋商获得博弈优势

  建立优秀的“竞争性磋商”才使得政府获得博弈优势。从PPP项目的国际运作经验来看,PPP项目发起、开发论证到项目签约与实施之间存在一个较长的时差,而这个时差的意义在于给政府和社会资本充裕的时间来探讨、论证项目可行性,进行“竞争性磋商”。因为PPP项目平均投资额度较大,项目融资来源多来自于不同融资渠道和途径的组合,以及众多债券和股权投资机构的联合。同时,社会资本为了分散风险,降低融资成本,也会需求诸多机构合作,共同承担项目的融资。政府要积极磋商,建立充分的竞争,获得博弈优势。

  【合作】

  1.风险分配要公平合理

  PPP项目同其他基础设施建设项目一样,风险是与生俱来的。无论是在执行还是在落地实施过程中,都存在着诸多风险。PPP项目的生命周期长,项目前景不确定性更加显著。在项目论证前期,如何识别风险与设计合理的风险分配机制才能有效保证项目实施落地。项目参与各方也应该在合同签署前对各自分担的风险有清晰的认识和深刻的理解。

  虽然政府与社会资本都有将风险转嫁给对方的愿望,但必须面对现实,合理分担风险。分担风险要遵循项目风险分担与项目定价相匹配,与参与方能力相匹配,与项目特性相匹配等原则。PPP项目参与方共同寻求公平合理交易。

  2.合理分配利益

  社会资本追求利益是应该的,但要保证是合理利益。PPP项目主要是基础设施与公共服务建设,这就意味着PPP项目要服务于百姓。如果社会资本在PPP项目中获得暴利,最终受损失的将是百姓。反之,如果投资回报率过低,PPP项目将失去对社会资本的吸引力。合理利益分配可以通过有效的限制条件在合同中做好约定来达到各参与方的满意。如在终端客户收费项目中,规定最低用户量,低于最低用户量时,给予一定的政府补贴,也可通过限制最高收费标准来避免社会资本受损。

  3.项目执行与监管中有效沟通

  合同签订后,项目参与方需要更多的沟通,深刻理解合同要求与项目实施关键点。政府管理和执行机构通过有效地合同管理,对项目执行实施监督管理,监督项目实施质量。PPP项目参与各方需要充分合作,清晰地沟通项目细节,避免执行过程中出现纠纷,保障项目整体规划、实施质量、进度和绩效。

  博弈抑或合作?

  PPP项目市场既鼓励合理竞争,又将促进真正市场秩序的建立。政策PPP模式的大力推广最终将推动PPP项目市场形成一个公平、公正、公开、透明的市场环境。


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